“基层”新辨

中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”这一判断，既指出了基层治理在国家治理中的地位，也界定了基层和基层治理的构成。具体而言，基层包括两个层级，在农村指的是乡镇和村，在城市指的是街道和社区；基层治理指的是这两个层级的治理。

在农村地区，把基层定位在乡、村两级，是符合历史轨迹，也反映现实需求。历史上，国家治理体系具有典型的双轨政治特征，其中一轨是自上而下的行政轨道，另一轨则是自下而上的自治轨道，两种的结合点在县域范围里。在封建帝制中国，有“皇权不下县”的说法，这一说法主要是从行政体系角度来说，指的是国家政权设置到县为止，县以下便没有正式的国家政权。因此，从行政体系看，基层政权一般指的是县级政权。清末民初以后，中国开始了现代国家建设进程，其中的重点任务是政权下沉，基层政权从县一级下沉到乡镇一级。国家政权从县一级下沉到乡镇一级，意味着政治双轨的结合点从县一级转移到了乡镇一级。中华人民共和国成立以后，乡镇几经嬗变，最终确定为基层政权。

在国家治理实践中，基层一直存在自治空间，自下而上的政治轨道也通过群众路线加以制度化。党的群众路线不仅是一个政治原则，更是基层治理实践的基本方法。一个有效的基层治理，必定是从群众中来到群众中去，行政和自治相结合。改革开放后，国家重新确立了乡一级的基层政权属性，通过在村一级探索自治实践，最终确立了建制村为基本的自治单元。

21世纪初农村税费改革以后，特别是党的十八大以来，基层治理得到了持续加强，党和国家建立健全了党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。随着公共服务型政府的建设，乡镇政权承担的公共服务职能越来越多。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，建制村一级被确立为村民自治的基本单元。经过多年的民主实践，村民自治成为全过程人民民主实践的重要载体，党的执政基础得到了巩固和加强。通过加强党的领导，一方面改变了一些地方基层党组织软弱涣散的情况，彰显了党的先锋队本色；另一方面，基层治理必须坚持党建引领，党组织和党员成为乡村治理最关键的组织者。通过加强基层全过程人民民主建设，提高了基层群众自治的规范化程度，提升了乡村治理效能。

乡镇政权和村民自治的健全完善，明确了“基层”范畴。乡、村两级成了行政和自治的交汇点。基层治理具有显著特性，简单概括便是面对面做群众工作，这主要体现在三个方面：

一是基层事务具有非标准化特征，一些行政性的事务具有阶段性和周期性，一些社会事务具有偶发性和季节性，这决定了基层治理难以简单依靠行政化方式。所谓“上面千条线、下面一根针”，很多具体事务需要结合基层实际进行重新定位，基层根据事务的轻重缓急确立一段时期内的工作重心。

二是基层工作的环境是开放的，在田间地头、走村入户，其工作环境具有不确定性，这决定了基层治理需要一定的自由裁量权。无论是乡镇工作，还是村级治理，都具有面对面做工作的特征，这就决定了其工作特性是“上什么山唱什么调”。基层工作需要根据具体情境做出即时反应，依靠技术、规范、考核等办法抓基层工作，在理论和方法上都行不通。乡镇工作要坚持“开门”干工作，乡镇政府大门也应让群众自由出入。

三是基层工作是“对人又对事”的。基层工作的本质是群众工作，一些行政事务要有效执行，需要转化为群众内部事务，以民主方式推进落实。对社会矛盾的处理，不仅仅是为了“事了”，还要实现“理清”，本质上是要调节社会关系。

基层是基层政权和基层治理的结合。基层治理要以基层政权的完整性为基础，而基层政权建设也以治理能力为保障。当前，需要在准确辨析基层的基础上，加强基层政权建设，促进基层治理现代化。

（作者系武汉大学社会学院教授）

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