新就业群体社会保障的中国特色实践与创新发展路径

随着数字经济的兴起，快递员、网约配送员、网约车司机、网络主播等新就业群体规模不断扩大。此类劳动者因就业关系灵活、收入不稳定、流动性强等特点，与传统社会保障体系不能完全适配。党的二十大报告强调，“健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。”在新业态蓬勃发展的时代背景下，我国应建立怎样的新就业群体社会保障政策已成为社会发展的重要议题。

新就业群体社会保障的政策创新

中国的社会保障政策实践尝试在新就业群体的权益保护和经济社会可持续发展二者间建立韧性平衡，使政策内核兼具社会保护的基础性作用与技术治理的高效率识别，从制度设计、覆盖范围、保障水平、筹资机制、运行效果等五个维度实现政策创新。制度设计回应新就业群体身份识别问题，通过政策创新突破制度困局；覆盖范围应对流动性与多样性特征，以跨区域通办打破户籍壁垒；保障水平匹配差异化需求，分层构建基础保障与补充保险；筹资机制平衡政府托底、平台分担与个人责任，实现多方主体可持续共担；运行效果聚焦参保率和服务效能，通过数字化手段检验政策落地实效。这五大维度系统性回应新就业群体参保难、转移难、保障弱、发展差等现实痛点，构成破解新型劳动关系与社会保障制度适配难题的中国特色实践。

制度设计。在制度设计层面，我国新就业群体社会保障政策呈现出系统性改革与区域性创新相互交织的特征。各地区以国务院办公厅发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》以及人社部等八部门发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》为纲领，结合数字经济特性对传统制度框架进行重构。上海市以社会关注度较大、职业伤害风险较高的出行、外卖、即时配送、同城货运行业的平台企业为重点，开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点工作，为新就业群体的职业安全提供制度支持。针对计件工资的劳动者，江苏省采用“算法取中”监管制度，要求平台企业依据在线待工时数动态调整劳动定额，保证同岗位90%的新业态劳动者在约定的时间内能够完成。在工人组织方面，河南省则将职工代表大会制度引入平台算法决策流程，修订有关订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、考核奖惩等涉及劳动者权益的制度规则和平台算法时，要提交职工（代表）大会讨论审议并向全体职工公示。这些实践打破了传统“单位―个人”的制度惯性，构建起劳动者身份识别的数字路径。

覆盖范围。覆盖范围的主要突破体现在取消户籍限制上。四川省成都市、浙江省杭州市等地打破户籍壁垒，允许户籍在外地、符合条件的灵活就业人员在本市参加基本养老保险。同时，为适应新就业群体工作灵活性的特点，参保群体可通过国家社会保险公共服务平台等数字软件办理一般性社保转移业务，保证跨地区社保缴纳的连续性。行业覆盖方面，网约配送员、网约车司机等高危行业基本实现职业伤害保险全覆盖，但是针对网络主播、自由设计师等新兴职业的相关政策仍有待完善。项目选择上，山东省允许以个人身份参加企业职工基本养老保险的新就业群体按照月度、季度、半年度或年度缴费，缴费基数在当地个人缴费基数上下限范围内自主确定，提供多元化的缴费选择。项目覆盖则呈现基础性与补充性兼顾的特点，除基本的养老保险与医疗保险外，失业保险与工伤保险也较多地被纳入到政策框架内。此外，部分省市工会组织也通过一系列柔性政策助力改善新业态劳动者就业环境，上海市总工会推出“法治护航”“安居乐业”“餐食无忧”“安康守护”“稳岗赋能”“文化关爱”“温情助力”七大行动，从各方面推进新业态劳动者服务工作。

保障水平。新就业形态劳动者的社会保障水平通过多层次、动态化的制度设计得以提升。基础保障方面，湖北省、山东省、浙江省等地要求平台企业优先引导劳动者参与职工社保体系，无法参保的则纳入城乡居民保险，实现“应保尽保”。同时，各地强化对工伤保险的职业伤害保障探索，福建省、江苏省推行由政府主导的职业伤害保障试点，并鼓励企业购买雇主责任险、人身意外险作为补充，形成“社会保险+商业保险”的兜底模式。待遇构成上，政策注重差异化与多元化，既有基础性待遇，又支持多层次补充机制。上海市要求法定节假日加班按劳动关系类型分级支付高于正常工资的报酬，浙江省规定计件工资不得低于最低小时工资标准，山东省对灵活就业者发放最高100元的意外伤害保险补贴，江苏省则推动高技能人才职称评审贯通以提升职业发展待遇。调整机制方面，多地实行与社会经济发展联动的动态调节，广东省建立失业保险金与物价挂钩的补贴联动机制，山东省将社保补贴期限与就业形势挂钩并试点延期政策，河南省强调对最低工资标准的定期审查，确保保障水平适应经济波动和收入增长。此外，便捷化服务成为提升保障效能的重点，浙江省、上海市等地利用数字化平台优化参保缴费、权益查询等流程，天津市推行社保业务“线上+线下”通办，北京市则专设灵活就业参保通道并延长缓缴期，降低劳动者参保门槛。通过以上政策，构建了涵盖基本保障、补充待遇、动态调整及服务优化的立体化社会保障网络，显著增强了新就业形态劳动者的风险抵御能力与获得感。

筹资机制。在新就业群体社保筹资机制方面，各地政策通过多维度设计构建了政府、平台企业与个人协同的可持续责任体系。政府承担基础保障与财政托底，平台企业通过购买商业保险或参与职业伤害保障试点分摊风险责任，个人需按灵活就业身份或城乡居民标准参保。缴费基数机制灵活多样，既有固定标准，也有比例模式。浙江省对职工养老保险基数进行上下限核定，江苏省则允许不完全劳动关系劳动者按收入比例缴保。部分地区引入混合机制，河南省支持灵活就业者以职工或居民身份参保，自主选择基数档位。费率设计突出差异化原则，北京市对灵活就业人员失业保险实行1%的固定费率，而在职业伤害保障试点领域则探索行业差异化缴费标准，浙江省在社保转移接续中实施阶梯式费率衔接政策。补贴政策以财政扶持为关键手段，涵盖社保代缴、创业激励及培训补助等多层次支持。北京市对高校毕业生提供最长3年的灵活就业社保补贴，广东省通过“直补快办”落实社保补贴，重庆市对公益性岗位和企业吸纳就业困难人员分别给予岗位补贴和社保返还。一系列综合机制通过明确责任边界、多样化基数费率设计及精准补贴，平衡社会公平与企业负担，为新业态劳动者权益提供制度性保障基础。

运行效果。新就业群体社会保障政策的运行效果在参保表现、待遇落实、群体评价及成本效益等多维度取得积极成效。参保表现上，多地通过放宽户籍限制、建立弹性参保机制及精准扩面政策，有效提升覆盖率和持续性。浙江省允许灵活就业人员在就业地参加职工养老及医疗保险，江苏省明确新业态劳动者在常住地无户籍限制参保，重庆市实施乡镇全领域城乡居民保险应保尽保，天津推进异地通办服务，参保便利性显著增强，促进覆盖面持续扩展。福建省厦门市推出的新就业形态劳动者专属职业伤害保险“益鹭保”参保人数近2万人，已参加养老、医疗保险人数超15万人。待遇落实层面，各地强化待遇支付的及时性与充足性。重庆市、福建省建立劳动报酬合理增长机制，法定节假日加班报酬支付率达标，浙江省创新职业伤害保障制度，施行工伤保险单险种强制参保与省级统筹结算，天津市试点商业保险补充赔付机制，提升待遇替代率和保障水平。群体评价方面，多地通过基础设施优化增强获得感。广东省设置零工驿站，河南省建设临时休息站与开放公共文体设施，上海市提供心理疏导及劳动工具安全保障并依托工会建立常态化帮扶机制，促进满意度提升。成本效益上，各省注重运用信息化手段降低行政成本。重庆市建立社保业务异地通办平台，山东省实行企业用工监测系统动态管理并通过培训补贴实现人力资本增值。整体来看，多层级政策联动初步构建起新就业群体社保体系，参保激励、待遇保障与资源配置效率显著提升，但仍需加强长期成本评估与精算平衡机制建设。

值得注意的是，我国新就业群体社会保障政策的探索虽呈现区域创新特征，但仍面临着部分制约。一方面，地方试点政策呈现碎片化倾向，不同地区采用差异化的认定标准与筹资模式，使跨区域新就业群体的权益衔接存在一定程度上的不便。另一方面，政策工具以规范性文件为主，新业态劳动关系的法律属性仍停留在司法解释层面，《中华人民共和国劳动法》《社会保险法》等主干法律未及时修订，无法适应算法管理下不完全劳动关系的治理需求。此外，政策落地过程中，参保激励机制尚未充分适配新就业群体的收入波动特性，即便部分区域推出弹性缴费机制，但低收入劳动者仍倾向于选择最低参保档次，致使保障效能弱化，需要以政策创新进一步激发新就业群体参保意愿。

新就业群体社会保障的政策话语体系

我国在应对全球性的新就业群体社会保障问题时，采取了不同于欧洲权益导向型、美国市场主导型、日本融合渐进型的政策路径，将保障劳动者基本权益与促进人的全面发展相统一，通过一系列创新实践构建起具有中国特色的政策话语体系，主要体现在以下四个方面。

坚持以人民为中心的权益保障观。新就业群体社会保障政策始终将劳动者权益保障作为制度设计的根本出发点，通过系统性制度变革打破传统保障体系对固定劳动关系的路径依赖。不以传统的劳动合同为唯一身份识别标准，劳动者只需完成就业登记即可同步纳入社保体系，有效解决户籍壁垒与职业流动性矛盾。政府通过数字化治理平台实时监测保障覆盖缺口，动态调整覆盖范围，突破传统劳动二分法的制度框架，将社会保障从单位福利提升为普惠性公民权利，彰显社会主义制度下发展成果共享的本质属性。

逐步建立分层分类的弹性适配机制。针对新就业群体结构复杂性特征，构建多维度分层保障体系。在制度供给端，形成“4+X”（即养老、医疗、失业、职业伤害+补充商业险）基础保障框架。在实施路径上，设置职工社保、灵活就业专享、居民社保三级参保梯度。这套兼具规范性与灵活度的制度体系，既确保绝大部分新就业群体获得底线保障，又能通过差异化政策工具满足多样化需求，实现社会保障效能的精准适配。

巩固三位一体的责任共担体系。政府承担制度供给与财政托底职能，平台企业积极承担责任，京东等企业示范性地逐步为全职网约配送员缴纳“五险一金”、美团为全职及稳定兼职的网约配送员缴纳社保，而劳动者自身则采取“基础缴费+自愿增缴”模式。这种责任共担机制突破传统社会保障的单一主体模式，通过算法治理、信用约束等创新工具，形成政府主导、市场调节、社会参与的治理共同体，展示中国多方主体协同治理的独特优势。

以技术赋能创新治理范式。将社会保障数字化转型深度融入国家治理体系和治理能力现代化进程。依托数字技术建成新就业形态社保大数据平台，实现参保登记、缴费核算、待遇发放全流程智能化管理。通过数字治理打造线上与线下融合、传统与新兴衔接的现代化保障体系，为全球数字时代劳动权益保护贡献中国智慧。

新就业群体社会保障的创新发展路径

构建高包容性的保障体系。设计分类分层参保机制。根据新就业群体工作性质差异，建立“基础+可选”的阶梯式参保模式。对收入波动较大的网约配送员，允许其按月度收入动态调整缴费基数，避免因固定缴费标准导致负担过重；对平台主播等收入较高但劳动关系模糊的群体，设置灵活就业专项社保计划，覆盖基本养老、医疗和职业伤害保险，同时开放商业补充险种自主选择。数字化身份认定与覆盖扩容。结合我国劳动关系认定的实际需求，利用平台接单量、工作时长、收入流水等数据构建算法模型，动态判定劳动者的经济从属性，将符合条件者纳入强制性社保覆盖范围。建立全国统一的社保服务网络。完善“一网通办”社保转移接续平台，有效实现跨省流动人员社保权益的无缝衔接。针对网约配送员等流动性强的群体，推行“电子社保卡+即时认证”模式，通过人脸识别和区块链技术实时更新参保信息，确保权益连续性。

创新政策实施机制和筹资方式。优化多方共担的筹资责任机制。明确政府、平台企业和个人的责任分担比例。对平台经济从业者，平台可按订单收入的2%至5%缴纳社保统筹基金，政府通过税收减免鼓励企业履行责任，个人缴费部分采用阶梯费率，收入低于最低工资标准者可申请财政补贴。建立个人社保积分与权益累积制度。建立社保积分兑换机制，劳动者在不同平台或职业的工作时长、缴费记录可转换为积分，用于兑换养老、医疗等保障权益。技术驱动的社保管理创新。应用区块链技术构建“智能合约”系统，自动执行社保缴费、待遇发放和权益追溯，通过智能合约将网约配送员的每一笔订单收入按比例划入社保账户，实时计算并累积权益，减少人为干预和漏缴风险。

完善权益保护体系和协同治理机制。明确平台责任清单与强制保障条款。制定《新就业形态劳动者权益保障条例》，明确平台必须为从业者提供工伤保险、意外伤害险等基础保障，平台按日均活跃劳动者数量缴纳储备金，用于突发事故的先行赔付。加强跨部门协同监管与动态评估。建立由人社部牵头，网信办、市场监管总局、税务总局参与的联合工作组，定期发布平台用工合规指数，对未履行社保义务的平台实施信用惩戒。同时，引入第三方机构对政策效果进行动态评估，重点监测参保率、待遇落实率和群体满意度。开发线上争议解决与法律援助。依托“互联网+调解”服务平台，设立“新就业形态劳动纠纷速裁庭”等机制，实现投诉、举证、裁决全流程线上化。针对职业伤害认定难题，建立“大数据工伤鉴定系统”，通过行程轨迹、健康监测数据等自动生成证据链，缩短认定周期。

（作者系南开大学社会学院教授、博士生导师）

(责编：王燕华　签发：张宝珠)