关于乡镇干部队伍建设的几点思考

乡镇干部的晋升流动与人事管理是基层治理研究的基础性问题。乡镇是我国最基层的一级政府，其治理能力的提升是基层治理高效的基础。当前，一些乡镇仍存在责权利不匹配的问题。近年来，各地积极探索向基层尤其是乡镇倾斜编制、政策等治理资源，但总体来说，赋予乡镇干部的晋升机会仍然稀缺，因此，以职务晋升为重心的强激励机制被广泛关注。

笔者在中西部地区调研时发现，尽管只有少数乡镇干部能够进入体制晋升提拔序列，但没有进入晋升提拔序列的大多数干部并没有“躺平”。他们对现在的工作状态、薪资待遇、各项福利都比较满意，同时也会积极负责地完成分管领导交办的各项工作任务。如何理解绝大多数乡镇干部缺乏晋升提拔机会，却仍能被有效激励这一看似悖论性问题，就需要从乡镇干部的社会基础与晋升预期中寻找答案。

乡镇干部的社会来源与身份结构

一般来说，乡镇干部群体可以细分为公务员、事业编以及聘用人员，其中前两者是编制内管理干部，而后者则是编制外管理干部。不同类型的乡镇干部在年龄、学历、工作经历、工作能力等方面存在比较明显的差异。

首先是公务员，也就是具有行政编制的干部。随着人民公社体制的瓦解、基层成立乡镇政府以及公务员法的颁布，除了一部分资历比较老的公社干部被划转为公务员外，其余新进公务员均需要通过公务员考试，其中又包括选调生考试、国考、省考以及极少部分针对村党组织书记等“五类”人员的遴选考试。在乡镇公务员的体制序列中，选调生和高学历公务员又占据一定优势。

其次是事业编干部。乡镇的事业编干部主要有以下几方面来源：一是通过事业编考试招录的乡镇干部；二是接收的军队转业干部，一般被安排到乡镇党群服务中心、农业农村服务中心等二级事业单位；三是经过新一轮的乡镇机构改革后，过去属于各县直单位垂管的站办所以及执法大队人员，比如林业站、国土所、文化站等单位的事业编干部也被纳入乡镇统一管理。这些事业编干部在身份特征上具有共同点：一是学历相对较低。笔者对中西部某乡镇所有的事业编干部的学历进行统计后发现，绝大部分都是高中、中专学历，只有少部分是大专及以上学历；二是军转干部占有较大比例；三是基本缺乏职务晋升的空间。

最后是编制外人员。乡镇编制外人员主要有两类：一是单位聘用的工勤岗位人员，比如司机、食堂厨师、保洁和安保人员等，他们主要服务于乡镇的后勤保障，而不需要参与具体的治理事务，乡镇则对他们进行合同制管理；二是“三支一扶”“西部计划”等人员，他们虽然属于编制外人员，但是需要参与驻村等乡镇具体工作，同时乡镇也会给予他们一定时间准备公务员考试。对于乡镇编制外人员的管理，东部和中西部地区存在明显区别，这是由地方治理任务与政府财政能力差异所带来的。

乡镇干部结构与晋升预期

基于上述讨论可以发现，乡镇干部中存在较大的结构分化。比如，直接考取选调生和公务员的干部是乡镇干部群体中的骨干，他们在理论知识学习、工作关系结交、社会资源建构甚至考试能力方面都具备一定优势，存在较大的晋升空间与较多的提拔机会，本身就有强烈的晋升预期，因此以晋升提拔为重心的政治激励能够极大地调动他们的工作积极性。

但对乡镇政府而言，提拔重用显然是非常稀缺的激励资源，而绝大部分缺乏晋升预期和流动机会的干部则消极“躺平”，这也形成了笔者对乡镇干部群体的刻板印象。但是在和中西部地区乡镇的多名事业编干部、军队转业干部等交谈时，笔者发现，他们尽管缺乏晋升空间和提拔机会，但仍然保持较好的工作态度和积极性，乡镇党委也能够对这部分干部进行有效调动。

中西部地区乡镇展现了强大的体制吸纳能力。这种能力深刻塑造了乡镇干部队伍的社会基础，使其呈现以下鲜明特征：一是绝大多数乡镇干部都是农村出身。笔者对某镇所有的乡镇干部进行了统计，发现至少70%以上的乡镇干部来自农村，父母基本在家务农。二是绝大多数乡镇干部学历不高、年龄偏大。在调研中发现，大多数乡镇干部多为中专和高中学历，大专及以上的是少数。较低的学历和较大的年龄使得这些干部本身就有着很强的“不晋升”预期，对他们而言，领导干部的关心和尊重、与工资待遇挂钩的职级晋升以及单位福利等弱激励显得更为重要。三是缺乏晋升机会的干部普遍看重工作与生活的平衡。这些生于斯、长于斯的乡镇干部具有较强的家乡情结，一心想把家乡建设好、发展好。他们一般在县域城镇购房，平日里需要抚养子女、照料父母，因此一般希望在保证工作完成的前提下能平衡家庭生活。

分层分级的干部激励体系与有效动员

长期以来，权少责重与激励资源不足成为乡镇进行干部动员的制约因素，忙闲不均成为乡镇干部心态和工作状态的真实写照。在当前基层治理事务逐渐增多、治理体系不断完善以及规范化、制度化治理模式日渐成熟的背景下，如何对乡镇干部进行整体性的激励动员，调动大部分干部的工作积极性就显得极为重要。笔者认为，比较关键的是将那些本地农村出身、缺乏晋升机会、更看重单位氛围与社会激励以及具有群众工作能力的干部群体积极性调动起来，需要在制度层面探索建立分层分级的干部激励体系，以此来推进基层治理体系和治理能力现代化建设。

构建分层分级的激励体系主要基于乡镇干部社会来源与晋升预期的差异化结构，对于那些缺乏晋升空间抑或是本身就持有“不晋升”预期的干部而言，对他们的激励应当主要从社会、情感、经济以及生活的角度来考量。例如，我们在基层调研时了解到，某地组织部门就曾探索出台了关于进一步关爱激励基层干部的具体措施，其中除了提升干部能力、畅通干部交流渠道等调动有晋升空间干部积极性的举措，还着重对缺乏晋升空间的干部进行有针对性的激励，例如在保障干部福利待遇方面，对于异地交流任职、挂职和两地分居的干部，每月原则上可报销2次往返两地的交通费用，对于夫妻双方均在乡镇工作且确需要照顾子女上学和家庭的，可以在政策允许范围内调动一人回县职单位上班；在表彰奖励方面，向乡镇一线干部倾斜，对于在重大项目建设、急难险重任务中表现突出的，给予直接奖励；在职级晋升方面，组织上会考虑对虽然超过提拔重用年龄，但工作态度认真、工作能力较强的中老年干部晋升职级；在改善干部工作条件方面，县里大力推进“五小”（小食堂、小厕所、小澡堂、小图书室、小文体室）建设等，给乡镇干部提供相对便利的工作环境。

此外，在日常具体工作中，乡镇也会注重营造团结活泼的工作氛围，对老同志给予充分尊重，对于事业编的军队转业干部和站办所工作人员，则会多讲感情、多关心生活，尽量不在休假时间安排额外工作，尽可能地调动他们的工作积极性，让其能够保质保量地完成本职工作。

由此可见，构建分层分级的基层激励体系的重要目标，是将那些尽管缺乏晋升预期但仍具有工作能力的乡镇干部充分动员起来，基本策略是在政治激励以外更多侧重社会激励、情感激励和生活关怀。这既需要基层政府在制度层面出台相关举措，将非正式的激励手段规范化和正式化，又需要县乡领导真心关心和爱护干部，让他们感受到组织关怀和组织认同，并在自身岗位上积极工作，以此实现对乡镇干部的有效动员。

（作者系武汉大学社会学院副研究员）

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